.
Руският президент Владимир Путин отдавна декларира, че Украйна никога не е съществувала като независима държава. Бившата съветска република „дори не е държава“, каза той още през 2008 г. В реч на 21 февруари тази година той уточни, че „съвременна Украйна е изцяло създадена от Русия“. Дни по-късно той нареди на руските сили да нахлуят в Украйна. Докато руските танкове преминаваха през украинската граница, Путин изглежда действаше по зловеща, дългосрочна цел: да изтрие Украйна от картата на света, пише във „Форийн Афейърс“ Таниша Фазал, професор по политически науки в Университета на Минесота и автор на книгата „Смъртта на държавата: политиката и географията на завоеванията, окупацията и анексията“.
Това, което направи инвазията на Русия толкова шокираща, е нейният анахроничен характер. В продължение на десетилетия този вид териториално завладяване изглеждаше като нещо от миналото. Изминаха повече от 30 години, откакто една страна се беше опитала да завладее направо друга международно призната държава (когато Ирак нахлу в Кувейт през 1990 г.). Това ограничение формира основата на международната система: границите като цяло бяха свещени.
Спазването на нормите за държавния суверенитет – включително схващането, че една страна може да контролира това, което се случва на собствената й територия – никога не е било перфектно. Но държавите като цяло се опитват да спазват светостта на границите или поне да поддържат привидността, че го правят. Държавите можеха да бъдат спокойни, че от всички заплахи, пред които са изправени, нахлуването с цел преначертаване на границите им е малко вероятно да бъде една от тях. Тъй като основната причина за войната до голяма степен остана в историята, тoзи конкретен вид конфликт стана по-рядко срещан.
Сега, с нахлуването на Русия, нормата срещу завладяването на територии е изпитана по най-заплашителния и ярък начин от края на Втората световна война. Войната в Украйна напомня за предишна, по-насилствена ера. Ако глобалната общност позволи на Русия да завладее Украйна, държавите може по-често да използват сила, за да оспорват границите и да избухнат войни, бившите империи могат да бъдат възстановени и повече държави могат да изчезнат.
Колкото и смущаваща да е атаката на Русия, останалата част от света все още може да защити нормата, която Москва оспори. Глобалната общност може да използва санкции и международни съдилища, за да наложи санкции на Русия за нейната явна и незаконна агресия. Тя може да настоява за реформи в ООН, така че членовете на Съвета за сигурност, включително Русия, да не могат да налагат вето за сезиране на Международния наказателен съд и по този начин да ограничи способността на тази институция да раздава правосъдие. Такъв отговор ще изисква сътрудничество и жертви, но усилията си заслужават. На карта е един от основните принципи на международното право: териториалната цялост на държавите.
„Смъртта на държавата“
„Смъртта на държавата“ е феноменът, при който формалната загуба на контрол от страна на една държава върху външната политика на друга държава. С други думи, когато една страна признае, че вече не може да действа самостоятелно на световната сцена, тя фактически престава да бъде своя собствена държава. В началото на ерата на съвременната държава преобладава една причина за държавна смърт: травма с тъпа сила. От 1816 до 1945 г. една държава изчезваше от картата на света средно на всеки три години — факт, който е още по-тревожен, като се има предвид, че тогава е имало около една трета повече държави, отколкото сега. През този период около една четвърт от всички страни са претърпели насилствена смърт в един или друг момент. Столиците им бяха разграбени от вражески армии, територията им беше анексирана и те вече не можеха да действат самостоятелно на световната сцена.
Държавите, разположени между съперниците, бяха особено податливи на превземане. От 1772 до 1795 г. Полша е разделена от Австрия, Прусия и Русия. Полша изчезна напълно от картата на Европа за повече от век. Парагвай претърпява подобна съдба през 1870 г., когато губи война срещу Аржентина и Бразилия. В началото на двадесети век Япония анексира Корея след поредица от полуостровни войни с Китай и Русия.
Освен че има неудобно местоположение, липсата на силни дипломатически връзки с колониалните сили беше друг предвестник на опасност за уязвимите държави. Търговските отношения не бяха достатъчни. През 18. и 19. век за африканските и азиатските страни, които са били сключили търговски сделки с имперски сили като Франция и Обединеното кралство, е било по-вероятно да „умрат“, отколкото страните в Латинска Америка и Близкия изток, които, имайки по-силни и по-формални връзки, са били домакини на консулства и посолства на същите тези колониални сили. С други думи, има йерархия на признаване, която сигнализира кои държави се разглеждат като законни завоевания и кои не. Обединеното кралство, например, подписва договори с предколониалните индийски обединения от Синд през Нагпур до Пенджаб, които много индийски лидери разглеждаха като признаване на държавността. Но британците никога не предприеха следващата стъпка за установяване на дипломатически мисии там – знак, който често е прелюдия към инвазия.
Бавно, но сигурно някои лидери започват да отблъскват практиката на завоевание. В началото на двадесети век президентът на САЩ Удроу Уилсън се очертава като привърженик на териториалната цялост. Последната от четиринадесетте точки на Уилсън след края на Първата световна война се позовава конкретно на защитата на държавите, принадлежащи към Обществото на нациите, които според Уилсън биха могли да предложат „взаимни гаранции за политическа независимост и териториална цялост както на големите, така и на малките държави ” Разбира се, ангажиментът на Уилсън за самоопределение е ограничен до европейските нации. Той подкрепя независимостта на поляците, но не реагира на молбите за подкрепа от египтяните и индианците. Нещо повече, защитата му на териториалната цялост е улеснена от факта, че по времето, когато Уилсън става президент, Съединените щати завършиха собствените си териториални завоевания, включително похода си на запад и съпътстващото завземане на земите на индианците. Страната вече нямаше ясни амбиции да придобие допълнителна територия. Въпреки това Уилсън помогна на нормата срещу териториалното завладяване да се вкорени.
Наследниците на Уилсън продължават традицията да се противопоставят на териториалните заграбвания. През 1935 г. президентът Франклин Рузвелт, например, изразява силна опозиция срещу превземането на Етиопия от Италия и дори е готов да отложи съюзяването със Съветския съюз в началото на Втората световна война, защото Москва иска подчинението й на балтийските държави да бъде признато за легитимно. И все пак ангажиментът на Рузвелт към нормата, подобно на този на Уилсън, не е абсолютен. Рузвелт по-рано е готов, например, да признае завладяването на Австрия от Германия, ако това би ограничило войната в Европа.
Краят на Втората световна война предвещава нова ера. През следващите десетилетия практиката на териториално завладяване не изчезна напълно: превземането на Южен Виетнам от Северен Виетнам през 1975 г., израелската окупация на части от неговите съседи, опитът на Аржентина да превземе Фолклендските острови, осуетената инвазия на Ирак в Кувейт през 1990 г. Но най-общо казано, страните се намесваха в други държави, без да се опитват да прекроят границите си. И особено малко вероятно е да погълнат на едро други международно признати държави. Когато Съветският съюз нахлува в Унгария през 1956 г., целта е да се попречи на източноевропейската страна да напусне Варшавския договор. Съветите установиха нов, по-приятелски режим в Будапеща, но не предявиха претенции за унгарската територия. По същия начин, когато Виетнам нахлу в Камбоджа през 1978 г., той установи марионетно правителство, но не претендира за територия извън групата оспорвани острови в Тайландския залив.
Някои посочват като такива нашествието на Съединените щати в Афганистан и Ирак и ги квалифицират като насилствена смърт на държавата. Но Съединените щати не са имали проекти на територията на тези страни. САЩ се стремеше да свали режими, но поддържаше целостта на границите. Липсата на териториални цели не прави един вид нарушение на суверенитета по-добър или по-лош от друг, но представлява важна разлика. Картите като цяло останаха същите.
Нормата срещу териториалното завладяване след 1945 г.
Защо има внезапен спад в териториалните завоевания след Втората световна война? Отговорът може да се намери в една мощна сила в международните отношения: нормите. Както политолозите Марта Финемор и Катрин Сикинк са дефинирали термина, нормата е „стандарт за подходящо поведение за актьори с дадена идентичност“. Лидерите, които разработиха нормата срещу териториалното завладяване, признаха, че повечето конфликти, включително Втората световна война, се водят заради територия. Следователно установяването на норма срещу една държава да превземе територия на друга със сила беше част от по-широк проект за насърчаване на мира. Като помогнаха за вписването му в Устава на ООН, Съединените щати бяха решени, че нормата ще се придържа. След като излязоха от войната много по-силни от съюзниците си, Съединените щати разглеждаха налагането на нормата срещу териториалното завладяване като ключов елемент за запазване на глобалната стабилност. Нови независими държави поеха подобни ангажименти в учредителните документи на регионални организации, като Арабската лига и Организацията на африканското единство. Въз основа на по-ранни опити за закрепване на концепцията за териториална цялост в такива договори като Пакта на Обществото на народите от 1919 г. и Пакта Келог-Бриан през 1928 г. се появи добросъвестна норма.
Държавите и лидерите се придържат към нормите по различни причини. Докато някои норми – да речем срещу геноцида – се основават на хуманитарни съображения, нормата срещу завоеванието има по-стратегически корени с користни интереси. Някои държави спазват нормата, защото нямат териториални амбиции. Други са я приели толкова дълбоко, че нарушаването му е станало немислимо. Някои — дори мощни държави — я спазват, защото знаят, че териториалните спорове са основна причина за войни и смятат, че стабилността на международната система е в техен интерес. Други пък я следват от страх от наказание, ако го нарушат.
Въпреки всичките си предимства, нормата срещу териториалното завладяване има и непредвидени последици. Едината е втвърдяването на междудържавните граници по начини, които създават условия за провал и колапс на държавата. Както показа политологът Боаз Ацили, „фиксацията на границите“ освободи лидерите на слабите държави от необходимостта да насочат вниманието си към защитата на собствените си граници от външни хищници. Диктаторът на Заир, Мобуту Сесе Секо, успя да съсредоточи усилията си върху извличане на ресурси за лична изгода, отчасти защото не се нуждаеше от силна армия за защита на границите на страната си. И както показа социологът Ан Хиронака, нормата срещу териториалното завладяване също е допринесла за разрастването на „безкрайните войни“. Вместо да разрешават различията по отношение на политическия контрол чрез опити да превземат територия, опортюнистични лидери се намесват в граждански войни в слаби държави, за да удължат конфликта и допълнително да отслабят нестабилните правителства – както направи Южна Африка в Ангола през 80-те години на миналия век, например.
Не е случайно, че нормата срещу териториалното завладяване се появи след Втората световна война. Ужасите на този конфликт, съчетани със зората на ядрената ера, стимулираха Великите сили да избягват бъдещи войни. Епохата на биполярност между Съединените щати и Съветския съюз позволи както смяната на режима, така и запазването на международните граници.
Глобализацията намали икономическите ползи от териториалното завладяване: увеличената търговия означава, че страните могат да имат достъп до ресурсите на други държави без да прибягват до сила.
Не само границите бяха сигурни, самата държавност стана все по-ценна стока, отчасти защото следвоенните лидери на нови независими страни можеха да бъдат уверени, че нормата срещу териториалното завладяване ще се запази и техните новопоявили се държави ще бъдат в безопасност. Но именно гражданите на тези нови държави, много от които се намират в постсъветското пространство, с право са най-загрижени днес за бъдещето на своите страни.
Путин унищожава нормата, забраняваща териториалното завладяване
Нахлуването на Русия в Украйна хвърля светлина върху несигурността на нормата срещу териториалното завладяване. Добрата новина е, че възмущението е бързо и широко, като различни участници се притесняват, че атаката на Путин може да подкопае стабилността на границите в световен мащаб. Дори онези, които не са участвали в очертаването на днешните национални граници, се изказват страстно.
„Съгласихме се, че ще се задоволим с границите, които наследихме“, каза Мартин Кимани, посланик на Кения в ООН, на заседание на Съвета за сигурност на 22 февруари. „Ние избрахме да следваме правилата на Организацията на африканското единство и Хартата на ООН“, продължи той, „не защото нашите граници ни удовлетворяваха, а защото искахме нещо по-голямо, изковано в мир“.
Лидерите на държави от Албания до Аржентина осъдиха руската инвазия с подобни основания.
Отчасти съдбата на нормата срещу териториалното завладяване зависи от степента, в която Путин я нарушава в Украйна. Ако Путин в крайна сметка смени администрацията на украинския президент Володимир Зеленски и настани марионетен режим в Украйна, той ще се ангажира с явна смяна на режима и ще нанесе сериозен удар на украинския народ. Но той няма да оспорва нормата срещу териториалното завладяване само по себе си. Страната ще бъде под непряк, а не под пряк руски контрол.
По същия начин, ако Путин се опита да погълне Крим, Донецк и Луганск – райони, за които дълго време твърди, че са руска територия – и останалата част от света се съгласи, това ще отслаби, но не и напълно отмени нормата, защитаваща териториалната цялост на държавата, тъй като по-голямата част от Украйна би останала непокътната. Въпреки това приемането на ограничено нарушение на нормата може да причини повече вреда в дългосрочен план, отколкото отхвърлянето на сериозно нарушение. В крайна сметка е вероятно сравнително слабият отговор на Запада на руската анексия на Крим през 2014 г. да насърчи Путин.
Има причина да се страхуваме, че амбициите на Путин надхвърлят тези цели. Както показват неговите изказвания, поставящи под въпрос легитимността на Украйна като независима държава, Путин изглежда се интересува много повече от това просто да постави приятел начело на бивша съветска република или да отдели части от страната. Той може би обмисля да преначертае картата на Европа, за да се върне към имперска Русия. Ако Русия погълне цялата Украйна, Путин ще забие кол в сърцето на нормата срещу териториалното завладяване.
Ако Путин отиде толкова далеч, тогава съдбата на нормата ще зависи до голяма степен от реакцията на останалия свят. Нормите се подхранват от прилагането. През 2013 г. сирийският президент Башар Асад явно наруши нормата срещу използването на химическо оръжие (и международното право), когато изстреля пълни със зарин ракети по предградията на Дамаск. Въпреки че президентът на САЩ Барак Обама обяви използването на химическо оръжие за червена линия, отговорът на това нарушение беше толкова хладен, че може да бъде простено да се запита дали табуто срещу химическите оръжия все още е в сила.
За щастие, голяма част от отговора на света на руската инвазия показва, че страните до голяма степен са обединени в решимостта си да защитят нормата. Безпрецедентните санкции срещу Русия, съчетани с дарения на хуманитарна помощ и оръжия за Украйна, оказват натиск върху Путин, като същевременно предлагат облекчение на Зеленски. Ако тази международна решимост обаче отслабне, съседните на Украйна страни, като Молдова, Полша и Румъния, с право ще се изнервят за своя суверенитет. Наистина, те вече са изнервени. Забележително е, че международната общност не се обедини, за да отблъсне нахлуването на Русия по начина, по който водения от САЩ глобален алианс отврати опита за анексиране на Кувейт от Ирак. Този ход не само възстанови независимостта на Кувейт, но и затвърди нормата срещу завладяването. (Русия, разбира се, е много по-мощна от Ирак и притежава ядрени оръжия.)
В същото време налагането на нормата срещу завладяването на територии идва с компромиси, за които всеки трябва да бъде наясно. Защитата на украинския суверенитет вероятно не си струва трета световна война – особено тази, която може да стане ядрена. Светът не трябва да плаща крайната цена само, за да подкрепи нормата срещу териториалното завладяване. Но кървавите жертви, които идват с този избор, не могат да бъдат пренебрегнати. В момента Западът върви по трудна линия и да не ескалира конфликта.
За да запази нормата срещу териториално завладяване, световната общност трябва да продължи да оказва натиск върху Русия, дори ако целта на Путин е да анексира само Крим, Донецк и Луганск. Западният алианс, например, не трябва да премахва напълно санкциите срещу Русия, докато Путин не признае границите на Украйна преди 2014 г. Международните юристи трябва да приемат сериозно различните дела на Украйна срещу Русия, не само в контекста на този конкретен конфликт, но и с оглед на всякакви прецеденти, които техните решения могат да създадат. В този смисъл си струва да се обърне внимание на това как се отразяват обвиненията, че Русия е извършила престъплението агресия. Фактът, че Русия, като постоянен член на Съвета за сигурност на ООН, може да наложи вето на сезиране за престъплението „агресия“ в Международния наказателен съд, разкрива тревожната уязвимост на нормата срещу териториално завладяване. Трудно е да се поддържат норми, когато Великите сили са решени да ги нарушат.
Ако световната общност не успее да наложи нормата срещу териториално завладяване, държавите, граничещи с Великите сили, ще бъдат изправени пред най-висок риск от изчезване. Сред най-тревожните аспекти на завръщането в свят на насилствена държавна смърт са последиците от атаките върху цивилните с цел обезлюдяване на райони. С други думи, отпадането на нормата срещу териториалното завладяване може да доведе до увеличаване не само на честотата, но и на жестокостта на войната.
Дори ако световната общност не се обедини зад нормата пред лицето на руския опит да възстанови имперските граници, надеждата за Украйна няма да бъде загубена. Около половината от всички държави, „загинали“ насилствено след 1816 г., по-късно са възкресени. Важен предсказател за възкресението е националистическата съпротива срещу поглъщане. Степента на съпротивата може да бъде трудно да се предвиди за нашествениците. Очакванията на Путин със сигурност изглеждат далеч от целта: широката и силна украинска съпротива силно подсказва, че Русия няма да може да контролира Украйна. Малцина в историята в крайна сметка са постигнали своите дългосрочни политически цели.
Ако украинците бъдат оставени да възкресяват собствената си страна, крайният резултат ще бъде добър за украинците, но не особено окуражаващ за нормата срещу териториалното завладяване. За да останат силни нормите, нарушенията трябва да бъдат наказвани. Възкръсналата Украйна може да възпира бъдещите завоеватели, които биха се опитали да атакуват страната. Но в световен мащаб амбициозните нашественици ще имат ясен урок: възможно е да се разминат с териториалното завладяване.
Войната в Украйна може да накара и други да завземат суверенни държави
Може да е по-успокоително да вярваме, че веднъж установена, нормата е постоянна, но нормите невинаги траят вечно. Помислете колко са се променяли. Хората вече не уреждат битки чрез ритуални дуели. Правителствата рядко издават официални декларации за война. Последният път, когато Съединените щати го прави, е през 1942 г., въпреки че страната е водила много войни оттогава. Публичното убийство на държавни лидери, което е редовна практика на международната политика по времето на Макиавели, се разглежда като отвратително от 17. век (въпреки че тайните убийства продължават). Ако забраната за териториално завладяване се окаже в гробището на нормите, тогава историята ще се върне назад и светът ще се върне отново към бруталната ера на насилствената държавна смърт. Това не означава, че нормата въведе световния мир. Има много войни след 1945 г. Но определен вид войни – войни между държави за нерешени териториални претенции – намаляха. Ако този стил на конфликт се върне, цивилните по света ще понесат последствията.
Помислете за десетките текущи териториални спорове днес. Армения и Азербайджан са въвлечени в замразен конфликт за Нагорни Карабах. Судан оспори границата си с Етиопия на югоизток и Южен Судан на юг. В Източнокитайско и Южнокитайско море Китай и неговите съседи, включително Япония, Филипините и Виетнам, не са съгласни относно суверенитета на редица острови. Съдбата на Тайван е особено тревожна. Аргументите на Путин относно легитимността на държавността на Украйна отразяват твърдението на Китай, че Тайван и Китай вече са една държава.
Ако внезапно стане приемливо да се завзема територия със сила, лидерите на страни с отдавна нерешени териториални претенции биха могли да се опитат да превземат суверенни държави.
Съществуващите норми и правни структури помогнаха за спиране на ескалацията на последните териториални конфликти, предлагайки ненасилствени пътища за тяхното управление и разрешаване. Международният съд разреши дело между Ел Салвадор и Хондурас през 1986 г. например. Организацията на обединените нации и Организацията на американските държави разрешиха кратък конфликт между Еквадор и Перу през 1998 г. Няколко години по-късно Международният съд на ООН разреши дългогодишен милитаризиран териториален спор между Бахрейн и Катар. След това двете държави инвестираха в най-дългият мост в света. Това посредничество позволи на държавите да уредят различията си без значително кръвопролитие.
Войната на Русия в Украйна е много повече от Русия и Украйна. Позволяването на нормата срещу териториалното завладяване да изчезне би означавало да премахнем капака на териториалните спорове по целия свят и да направим милиони цивилни по-уязвими за безразборно нападение. Точно сега непосредствените последици от войната са до голяма степен ограничени за Украйна, Русия и страните, приемащи украински бежанци. Но ако нормата срещу териториалното завладяване се окаже още една жертва на тази война, държавите би било разумно внимателно да се грижат за своите граници.
